영국 NHS 조달개혁 특집
영국지사 | 글로벌헬스케어산업 | 2013. 04. 30
영국 NHS 조달개혁 특집
새로 바뀌는 NHS procurement 시스템
2013년 4월부로 발효되는 영국 NHS 개혁 (Health and Social Care Act 2012: HSCA)의 목표는 일반 진료소 (General Practice: GP)와 의료인들이 좀 더 탄력적으로 NHS의 예산을 운용하고 사립 의료기관과의 경쟁력을 강화하는 데 있다. 이와 더불어 NHS 조달 시스템에도 대대적인 변화가 생긴다. 이는 지난 번 조달 시스템 개혁 이래 고작 2년 만의 개혁이다. 이러한 잦은 변화에도 불구하고 아직까지 NHS는 현재까지 가장 이상적인 조달 체계를 찾지 못한 것으로 보인다. 현재 NHS의 시장 규모는 200억 파운드에 이르고 있으나 NHS의 재정 긴축으로 12~35억 파운드를 감축해야 하는 상황에 놓여있다.
과거의 NHS 구조는 보건부 장관 산하에 10개의 전략 보건 당국 지부 (Strategic Health Authorities: SHA)를 두고 전국에 151개의 1차 의료기관 연합 (Primary Care Trust: PCT)가 해당 지역의 의료 기관 전체의 예산을 관리/편성하는 구조였다. 이 제도 하에서는 PCT의 지역 보건 사무원들이 예산 운용의 대부분을 통제하였다. 그들은 환자들이 지역 진료소, 정신과 상담소 및 지역 병원 등에서 의료 서비스를 이용하는 데 발생하는 비용을 계획하고 정산하였다. 그러나 개혁 이후로 SHA와 PCT가 사라지고 국가 의료 위원회 (National Board)가 임상 위원회 (Clinical Commissioning Groups: CCG)를 통해 대형 병원, 정신과 상담소 및 지역 보건 서비스 센터 운용을 관리하게 된다. 당초 개혁안에는 CCG를 주로 GP 의사들로 구성하는 것이었으나, 최종적으로 대형 병원 의사들이나 간호사 및 기타 보건 의료 전문인들도 CCG의 일원으로 편성되는 것으로 수정되었다. 단, GP나 치과 의원, 집중 치료시설 같은 특별 의료 서비스 센터는 National Board가 직접적으로 관리한다. 아래 개혁 전후의 NHS 구조와 예산 흐름의 변화에 관한 도표가 이 내용을 요약하고 있다.
BBC News/BBC Health/bbc.co.uk - © 2013 BBC
그간의 NHS 조달 체제에서는 중앙에서 일괄적으로 물품을 구매해 왔기 때문에 개별 물품가격의 공급가 비교가 이루어질 수 없는 구조였으며, 최적가로 물품을 납품 받는다고 해도 유통 및 관리가 제대로 이루어지지 않아 추가 비용이 발생하고 있었다. 이러한 중앙 조달 방식의 단점을 개선하기 도입된 CCG에 의한 직접적 자치구의 NHS 예산 관리 방식의 시행은 개별 자치구의 실정에 맞는 효율적인 예산 사용이 가능하게 한다. 또한 합리적 가격의 공급자 선별을 위해 전자 카달로그제가 시행되는데 이것은 이번 NHS 조달 개혁의 내용 중 주목할 부분 중의 하나라고 생각된다.
NHS 조달 개혁 내용을 요약하면, 기존의 중앙 NHS Trust에서 일괄 결정하던 조달 방식이 사라지고 대신 전국 240개의 지방 자치적 CCG에 물품 구매 결정 및 공급자 결정의 권한을 위임하여 합리적이고 경제적으로 NHS 예산을 운용하게 된다는 것이다. NHS 납품 공급자 자격 요건 및 입찰 과정에 관한 내용은 기존에 비해 크게 달라지지 않은 것으로 보인다.
정말 NHS 공급자간 경쟁이 발생할까?
일단 이 NHS 조달 방식의 변화는 물품 및 서비스 공급자 선정에 있어 경쟁의 중요성을 크게 강조하고 있는 것처럼 생각된다. 그런데 법정 변호사 David Lock의 견해는 조금 다르다. NHS (Procurement, Patient Choice and Competition) (No. 2) Regulation 2013의 제 5조에 따르면 CCG는 하나 이상의 공급자가 존재할 경우 모든 공급자 계약을 입찰에 의해 체결해야 한다고 되어 있다. 단일 공급자인지 아닌지에 대한 판단은 특정 NHS 서비스 및 물품 영역에서 경쟁의 필요유무를 따지는 “단일 공급자 시험” 결과에 의해 결정된다. 이 “단일 공급자 시험”의 적용은 법령으로 지정되어 있으므로 결국 “단일 공급자 시험” 결과에 의해 단일 공급자로 지정된 공급자는 경쟁 없이 납품 계약을 맺고 물건을 납품하게 되는 것이다. 게다가 Lock 변호사는 환자를 우선으로 생각하는 CCG가 굳이 매번 경쟁으로 공급자를 선정하지 않을 것이라는 견해를 다음과 같은 이유를 들어 뒷받침 하고 있다.
- 기타 서비스 및 물품과의 연동 문제로 인하여 CCG는 기존의 공급자와 지속적으로 계약할 확률이 높다.
- 현재 CCG로서는 입찰과 경쟁을 통해 공급자를 선정할 시간적 여유가 부족하다.
- 계약 금액 규모가 너무 낮아 시장성이 부족한 물품의 경우는 반대로 공급자가 나타나지 않을 경우도 있다. 타 법안이 “최저 계약 금액”을 공시하고 있는 반면, 이 법안은 심지어 단돈 천 파운드의 서비스도 경쟁을 통해 구매하도록 규정하고 있다.
개혁과 관련된 NHS 공급업자의 반응
영국 비뇨기과 관련 약품 및 기기 제조 회사의 95%가 회원으로 있는 비뇨기과 조합 (Urology Trade Association; UTA)은 2013년 NHS 조달 개혁 관련 국회 행정 기록에서 다음과 같은 내용을 추천하였다.
- 조달 담당자가 구매하는 물품 종류의 올바른 정보와 차이점에 대해 제대로 인지하고 있을 것
- 공정 경쟁을 위한 가격 정보의 투명성과 접근성을 유지할 것
이와 유사하게 GlaxosmithKlein (GSK)도 새로 바뀌는 조달 체제에서 정보와 가격 공시의 투명성을 강조하였다. 한편, 영국 제네릭 의약품 제조사의 85%가 회원으로 있는 영국 제네릭 제조업 협회 (British Generic Manufacturers Association; BGMA)는 이번 개혁과 관련하여 “제네릭 의약품은 여러 제조사를 통해 생산되므로 경쟁을 통한 품질 개선 및 혁신이 가능하다. 그러므로 싼 값에 양질의 제네릭 의약품을 공급하는 대신 희귀병 치료제 등의 높은 개발비를 필요로 하는 약품 개발에 더 많은 투자를 할 수 있도록 신약 가격이 책정되어야 할 것이다”라는 입장을 밝혔다.
즉, 이미 기존 NHS 조달 체제에서 어느 정도 입지를 차지하고 있는 공급업자들이 가장 촉각을 세우고 있는 부분은 상호간의 가격 정보가 얼마나 투명하게 공유되는가에 초점을 두고 있는 것으로 보인다. 대형 공급자들은 입찰을 통한 경쟁에 관한 언급을 극도로 아끼고 있는데, 아마도 그들은 조달 개혁 이후에도 이미 구축된 기존의 시장 판세를 유지, 관리하는 데 집중하는 한편, 경쟁이 발생할 아이템과 지역에 관해 적절한 대응책을 마련하고 있는 것으로 보인다.
새로운 기회인가, 그림의 떡인가
이번 NHS 조달 개혁이 진정한 의미의 자유 경쟁의 도래를 의미하는 것이 아닐 수 있음에도 불구하고, 이 변화는 NHS 진출을 염두에 두고 있는 한국 기업들이 반드시 주목해야 할 변화임에는 틀림이 없는 것으로 보인다. 일단 단기적으로 예상되는 상황은 향후 1~2년간 NHS 조달 개혁 이전에 체결된 납품 계약이 지속될 것이며 익숙한 것을 선호하는 영국 전반적인 국민 특성 상, 기존의 주요 공급자들이 NHS 조달권 획득에 있어 당분간 기득권을 유지할 것으로 여겨진다. 그러나 한국 기업들에게 있어 NHS 진입 장벽이 높다고 해도 분명 기회는 있을 것이라고 생각된다. NHS 조달 물품의 가격 정보에 대한 접근을 획득하고 지역별 질환 분포 관련 자료를 가지고 있다면 공략점이 보일 수 있다.
- 만약 특정 질환 치료에 관한 혁신적인 약품을 보유하고 있다면, 한국 제약 회사는 이를 NHS 전략 아이템으로 삼아 해당 질환이 빈발하는 CCG에 현지 업체를 통한 진입을 시도할 수 있겠다. 특히 해당 아이템이 “단일 공급자 시험”에서 경쟁이 불필요한 아이템으로 분류된다면 NHS 진입이 더 수월해지거나 공급 가격 책정 시 유리한 입장을 차지하게 될 수 있다.
- 희귀 질환 치료에 매우 효과적인 약품을 보유한 회사의 경우는 특별 대우를 받으며 NHS에 진입할 수도 있다. 이 부분에 대해서는 아래에서 좀 더 자세하게 설명되어 있다.
- 아이템이 희소성이 다소 떨어진다고 할지라도 공시되는 가격 정보와 비교하여 기존 NHS 공급가에 비해 상당히 낮은 가격으로 NHS 납품 품질 기준에 부합하는 물품을 공급할 수 있다면 입찰 경쟁에 도입했을 때 승산이 있을 수도 있다. 왜냐하면, 각 CCG들이 서로 경쟁적으로 비용 절감을 시도하고 있기 때문이다.
- 기존의 주요 NHS 공급자 (Tier1 supplier)와 합작 계약을 체결하여 NHS 진입을 시도해 볼 수 있겠다.
한편, NHS Supply Chain 진입을 위한 품목 및 입찰 시기에 관한 정보는 procurement calendar (http://www.supplychain.nhs.uk/suppliers/working-with-us/)에서 확인할 수 있다. 영국 정부는 NHS 조달 개혁에 대비한 자국 중소규모 회사의 NHS 진입을 확대를 위한 사업 계획서를 제시하였는데 (https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/127381/Updated-SME-Agenda-Action-Plan.pdf.pdf), 2015년까지 NHS 조달 체제에서 중소기업의 비중을 18%까지 끌어올리는 것을 목표로 하고 있다. 이 사업 계획서는 한국 기업 상황과 100% 맞지는 않겠지만 일단 참고는 될 수 있겠다.
NHS 진입 아이템의 선정을 위한 배경 자료
[영국의 5대 질병]
NHS 진입을 목표로 하는 기업이 전략 아이템 선정에 있어 고심하게 되는 부분 중 하나는 아마도 과연 어떤 아이템을 첫 주자로 삼아 NHS라는 거대 시장을 공략하느냐의 문제일 것이다. 2013년 3월에 의학 저널 “The Lancet"지에 발표된 논문에 의하면 영국의 고위험 질환은 관상 동맥성 심장 질환, 호흡기 질환, 뇌졸중, 암 그리고 간 질환이다.
- 관상 동맥성 심장 질환: 영국인의 질병 사망 원인 1위 (74000명/1년)에 오른 질환이다. 특히 흡연, 비만, 고혈압 등이 위험 인자로 지적되고 있으며 영국 심장 협회 (British Heart Foundation; BHF)에 의하면 영국인의 1/3이 고혈압이라고 한다. 최근 NHS가 심장 질환의 치료제 구매를 위해 소비한 예산의 규모는 다음과 같다.
Heart disease Statistics update (NHS Scotland Information Service Division, Dec 2012)
심장 질환 환자 분포를 살펴보면, 주로 북 잉글랜드 및 스코틀랜드와 런던 동쪽 지역에서 발생 빈도가 높은 것을 알 수 있다. 단, 이 조사에서는 남녀의 연령대가 다르게 책정되어 있는데, 이는 심장 질환의 발생 빈도가 남성 집단에서 훨씬 높기 때문인 것으로 여겨진다.
British Heart Foundation 2012 Fact Sheet
아래 그래프를 보면, 심장 질환의 위험 인자로 지적된 흡연 역시, 지역별로 조금씩 분포의 차이를 보인다. 전체적으로 영국 내에서는 스코틀랜드와 웨일즈 인구의 25%, 잉글랜드 인구의 20%가 흡연을 하고 있으며 잉글랜드 내에서 여성 인구의 흡연이 가장 높은 지역은 북동 지역이다. 이와 관련해 각 지역의 CCG들은 지역 흡연률을 줄이기 위해 상호 경쟁하고 있는데 2010/2011년에 가장 성공적으로 금연 프로그램을 운영한 CCG는 런던 외곽의 Waltham Forest CCG이다.
Cancer Research UK (Office for National Statistics, Mar 2012)
또 다른 심장 질환 위험 요소인 비만 역시 NHS의 큰 골칫거리 중 하나이다. 영국은 비만 인구 증가률이 2010년부터 감소하고 있다고는 하지만, 2012년 OECD 조사에 따르면 회원국 중 세계 7위의 비만 국가로 여전히 자리매김 하고 있어 NHS가 적극적으로 문제 해결을 모색하고 있다. 2010년 한 해 동안 잉글랜드에서 인구 100,000명 당 비만 치료를 위해 처방된 물품의 수에 대한 분포는 다음과 같다.
ONS Boundary Files 2011, Prescribing Analysis and Cost (PACT) from the Prescription Services a division of the Business Services Authority
특히, 영국 보건부의 2011년 조사에 의하면 영국의 비만 관련 전문 처방 의약품의 시장 규모는 1년에 51억 파운드로 밝혀졌다.
이와 같은 사실로 미루어 볼 때, NHS 내에서 심장 질환 관련 아이템은 상당히 시장성이 있다고 판단된다. 다만, 대형 다국적 제약 회사들의 R&D 역시 심장 질환, 신경 질환, 암 이라는 세 가지 질환군을 주요 대상으로 삼아 진행되고 있는 만큼, NHS 진입 시에는 이들과의 경쟁이 필연적일 것이다.
- 호흡기 질환: 영국에서 가장 문제가 되는 호흡기 질환은 천식과 만성 폐쇄성 폐질환 (chronic obstructive pulmonary diseases; COPD)이다. GP 자료에 의하면 영국인의 6%가 천식을 앓고 있으며 잉글랜드에서만 3백만명 이상의 인구가 COPD를 앓고 있다고 한다. 폐질환으로 사망하는 영국인은 1년에 약 2만 3천명으로 집계되었다. 심장 질환 부분에서도 언급되었지만, 흡연은 폐질환의 가장 흔한 원인으로도 지목된다. 그러나 영국 COPD환자의 15%는 근무 환경에서 기인한 것으로 나타났다.
특히, 보수당의 Health Secretary Jeremy Hunt는 COPD와 천식으로 인한 사망률을 낮추고 NHS의 재정 부담을 덜기 위해 흡연자의 조기 검진과 금연 프로그램 개발 등으로 흡연률 절감에 초점을 맞출 것을 지시했다. 2010년 3월 National Institute for Health and Clinical Excellence (NICE)가 발표한 금연 관련 전문 처방 의약품 구매에 2009년 한 해 동안 사용된 금액이 6억 파운드를 웃도는 것으로 나타났는데, 이는 전년 대비 약 8~10% 증가한 액수이며 금연 제품 시장은 지속적으로 연간 약 5% 이상의 성장률을 보일 것으로 예측하였다.
- 뇌졸중: 영국에서 매년 15만명의 뇌졸중 환자가 발생하고 있으며 주로 장애를 동반하기 때문에 NHS로서는 적극적으로 뇌졸중 예방과 치료법을 모색하지 않으면 안 된다. BHF의 2009년 보고서에 따르면 뇌졸중이 빈번한 지역은 스코틀랜드와 북 잉글랜드, 웨일즈, 북 아일랜드이며 특히 스코틀랜드의 뇌졸중 사망률은 런던에 비해 50%나 높았다. 아래 도표는 남성 인구 10만명 당 뇌졸중 사망자수를 지역별로 나타낸 2007년 조사 자료이다.
British Heart Foundation Statistics database, Stroke Statistics 2009
뇌졸중의 발병 역시 고혈압과 같은 심혈관계 위험 인자와 밀접한 관련이 있다. 따라서 NHS 진입과 관련하여 관상 동맥성 심장 질환 부분에서 언급된 내용과 다소 중첩된다.
- 암: 암은 이제 30명 중 1명 꼴로 환자가 발생하는 흔한 질병이 되었다. 2012년 3월 The Lancet지에 발표된 보고서에 의하면, 잉글랜드에서는 2030년까지 약 3백만명의 암환자가 발생할 것으로 예측됨에도 불구하고 각계각층의 노력으로 암 치료법은 매우 순조롭게 발전하고 있다. 특히 남성의 경우는 전립선암의 생존률이, 여성의 경우는 유방암 생존률이 크게 개선되었다. 그러나 Cancer Research UK에 따르면 영국인들은 여전히 암 발병에 부정적인 영향을 끼치는 생활 습관을 유지하고 있기 때문에 무엇보다 암의 조기 발견이 매우 중요하다고 역설했다. 이는 곧 암 조기 발견을 위한 진단 키트 및 장비의 시장성에 주목할 필요와 직결된다. 세계적으로는 암 진단 키트 시장이 2015년까지 약 520억 달러로 성장할 것으로 기대되고 있으며 () 영국의 경우는 2012년부터 NHS 대장암 조기 진단 프로그램의 강화에 따라 대장암 진단 키트가 높은 시장성을 보일 것으로 예측된다. The institute of cancer research 와 Office for National Statistics의 2013년 4월 조사 자료에 의하면 2010년 인구 10만명 당 지역별 각종 장암 발병 빈도는 다음과 같다.
Office for National Statistics, Apr 2013 자료에 근거하여 엑셀로 그래프 제작
진단 키트와 장비를 주력 아이템으로 삼아 NHS에 진입하려는 한국 업체들이 경쟁해야 할 주요 공급자들은 다음과 같다: Life Technologies, Enterix, Abbott, Becton Dickinson, Diagnocure, Guided Therapeutics, Enzo Biochem, Roche
- 간 질환: 영국인들의 생명을 위협하는 5대 질병 중 마지막은 간 질환이다. NHS차원의 간 질환 대응의 중요성은 잉글랜드의 chief medical officer인 Sally Davies 교수의 연간 보고서에서 드러났다. Davies 교수는 2000년에서 2009년 사이, 영국에서 간 질환 및 간경화증으로 인한 65세 이하 사망률이 20%가 증가하였으며 주요 원인으로는 비만과 음주, 그리고 조기 발견 실패를 들었다. 이에 정부는 주류의 최소단위가격 (minimum unit price)를 도입하여 주류 소비를 강제적으로 줄이려는 방안을 모색하고 있다.
[연구비 분포와 NHS의 틈새 시장]
2012년 11월 The Lancet Infectious Diseases지에 게재된 UCL, London School of Hygiene & Tropical Medicine, Imperial College London의 공동 연구 보고서에 의하면 영국에는 1997년부터 2010년 동안 다른 분야에 비해 정부나 협회로부터 지원받은 연구비 액수가 적은 몇몇 분야가 있다. 신약개발에 약 10년이 소요된다는 점을 감안하면, 만약 1990년대 후반에 그 분야들이 외면 받지 않았다면 지금쯤 신약이 시장에 출시되어 NHS 조달권을 놓고 경쟁하고 있었을 것이라는 이야기가 된다. 만약 한국 기업들 중 이들 분야에서 효과를 입증 받은 아이템이 있다면 그 아이템을 전략 아이템으로 내세워 NHS 진입을 시도하면 상대적으로 적은 경쟁으로도 NHS 공급자 자리를 얻을 수 있게 될 것이라고 예상한다. “외면 받은 분야”는 다음과 같다： 위장관 질환 관련 연구, 항미생물 저항성 관련 연구, 영유아 및 노인의 감염성 질환 관련 연구
반면 같은 기간 두둑하게 연구비를 받아 상대적으로 신약 출시의 가능성이 높게 기대되는 분야는 다음과 같다: AIDS/HIV 관련 연구, 호흡기 질환 관련 연구, 감염성 혈액 질환 관련 연구
[특수 희귀 질환 연구]
EU의 정의에 의하면 희귀 질환 (rare disease)은 발병률이 인구 만 명당 5명 이하인 질병을 이른다. 이러한 희귀 질환은 세계적으로 약 6천~8천개가 있다고 예상되며 매주 약 5건씩 새로운 희귀 질환에 관한 보고서가 각종 저널에 발표되고 있다. 영국 희귀병 환자 및 관련자 연합인 Rare Disease UK (RDUK)의 대표 Farhana Ali에 의하면, 영국에서는 희귀 질환 환자가 약 350만명에 이르고 각 질환은 일생동안 증세가 발현되거나 높은 사망률을 보이는 질환이라고 한다. 특히 75%의 희귀 질환 환자가 어린이 환자이며 그 중 30%가 5세가 되기 전에 사망하는 경우가 많다고 보고되었다. 이러한 희귀 질환 문제해결을 위해, 모든 EU 회원국은 2013년 말까지 희귀 질환과 관련된 정책을 수립하고 지속적으로 지원하는 의무를 지게 되었다. 또한 the European Commission은 2013년 2월 28일의 보도자료에서 26개의 희귀 질환 연구 프로젝트에 1억 4천4백만 유로의 연구비를 지원한다고 밝혔고, 프랑스의 INSERM을 중심으로 EU 회원국 사이에 Orphan drug 연합 (; Orphanet)을 구축하여 각종 희귀 질환 정보를 공유하고 있다.
그러나 영국의 경우, 이러한 희귀 질환 연구에 관한 투자는 상대적으로 적은 편이다. 영국의 대다수 의학/생명과학 연구 프로젝트에 연구비를 대고 있는 정부 출연 기관 Medical Research Council이 2011년, 총 6천만 파운드의 연구비를 4년 동안 지원하는 조건으로 Gaucher라는 유전자 희귀병 치료제 연구를 위한 컨소시엄을 발족한 것이 그나마 최근의 대형 연구비 지원 뉴스이다. 이 컨소시엄에 업체 파트너로 참가한 회사는 Shire, Genzyme, Actelion이다. 2010년 11월에 Manchester에서 열린 EUROPLAN National Conference 보고서에 의하면 영국은 아직 자국의 희귀 질환 환자수 및 질환 종류 등에 관한 공식적 통계를 보유하고 있지 않으며 의사나 관련 분야 전문가 개개인이 필요할 때 마다 Orphanet에서 정보를 찾는다고 한다.
물론 희귀 질환 연구는 환자 수가 적어 샘플 채취와 임상 실험이 어렵고 신약 개발에 투자비가 많이 들어가 업체 차원에서 주력 개발 분야로 삼기 어렵다. European Medicines Agency; EMA)도 이 사실을 매우 잘 인지하고 있기 때문에, 희귀 질환 치료제에 대해서는 특수 평가 기준과 마케팅 기준을 적용해 준다. 따라서 만약 NHS 진입을 노리는 한국 회사가 희귀 질환 치료와 관련된 아이템을 주력 아이템으로 삼았을 경우, 의약품 승인 절차부터 비교적 유리한 기준을 적용받을 수 있을 것이다. 승인 이후로는 RDUK와 접촉하여 NHS Commissioning Board와 의견 교환이 가능해져 (RDUK는 NHS Commissioning Board에 직접 영향을 행사하는 것으로 보임) NHS 진입에도 상당한 이점을 얻을 수 있다고 생각된다.
[출처] 한국보건산업진흥원 영국지사
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과거의 NHS 구조는 보건부 장관 산하에 10개의 전략 보건 당국 지부 (Strategic Health Authorities: SHA)를 두고 전국에 151개의 1차 의료기관 연합 (Primary Care Trust: PCT)가 해당 지역의 의료 기관 전체의 예산을 관리/편성하는 구조였다. 이 제도 하에서는 PCT의 지역 보건 사무원들이 예산 운용의 대부분을 통제하였다. 그들은 환자들이 지역 진료소, 정신과 상담소 및 지역 병원 등에서 의료 서비스를 이용하는 데 발생하는 비용을 계획하고 정산하였다. 그러나 개혁 이후로 SHA와 PCT가 사라지고 국가 의료 위원회 (National Board)가 임상 위원회 (Clinical Commissioning Groups: CCG)를 통해 대형 병원, 정신과 상담소 및 지역 보건 서비스 센터 운용을 관리하게 된다. 당초 개혁안에는 CCG를 주로 GP 의사들로 구성하는 것이었으나, 최종적으로 대형 병원 의사들이나 간호사 및 기타 보건 의료 전문인들도 CCG의 일원으로 편성되는 것으로 수정되었다. 단, GP나 치과 의원, 집중 치료시설 같은 특별 의료 서비스 센터는 National Board가 직접적으로 관리한다. 아래 개혁 전후의 NHS 구조와 예산 흐름의 변화에 관한 도표가 이 내용을 요약하고 있다.
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그간의 NHS 조달 체제에서는 중앙에서 일괄적으로 물품을 구매해 왔기 때문에 개별 물품가격의 공급가 비교가 이루어질 수 없는 구조였으며, 최적가로 물품을 납품 받는다고 해도 유통 및 관리가 제대로 이루어지지 않아 추가 비용이 발생하고 있었다. 이러한 중앙 조달 방식의 단점을 개선하기 도입된 CCG에 의한 직접적 자치구의 NHS 예산 관리 방식의 시행은 개별 자치구의 실정에 맞는 효율적인 예산 사용이 가능하게 한다. 또한 합리적 가격의 공급자 선별을 위해 전자 카달로그제가 시행되는데 이것은 이번 NHS 조달 개혁의 내용 중 주목할 부분 중의 하나라고 생각된다.
NHS 조달 개혁 내용을 요약하면, 기존의 중앙 NHS Trust에서 일괄 결정하던 조달 방식이 사라지고 대신 전국 240개의 지방 자치적 CCG에 물품 구매 결정 및 공급자 결정의 권한을 위임하여 합리적이고 경제적으로 NHS 예산을 운용하게 된다는 것이다. NHS 납품 공급자 자격 요건 및 입찰 과정에 관한 내용은 기존에 비해 크게 달라지지 않은 것으로 보인다.
정말 NHS 공급자간 경쟁이 발생할까?
일단 이 NHS 조달 방식의 변화는 물품 및 서비스 공급자 선정에 있어 경쟁의 중요성을 크게 강조하고 있는 것처럼 생각된다. 그런데 법정 변호사 David Lock의 견해는 조금 다르다. NHS (Procurement, Patient Choice and Competition) (No. 2) Regulation 2013의 제 5조에 따르면 CCG는 하나 이상의 공급자가 존재할 경우 모든 공급자 계약을 입찰에 의해 체결해야 한다고 되어 있다. 단일 공급자인지 아닌지에 대한 판단은 특정 NHS 서비스 및 물품 영역에서 경쟁의 필요유무를 따지는 “단일 공급자 시험” 결과에 의해 결정된다. 이 “단일 공급자 시험”의 적용은 법령으로 지정되어 있으므로 결국 “단일 공급자 시험” 결과에 의해 단일 공급자로 지정된 공급자는 경쟁 없이 납품 계약을 맺고 물건을 납품하게 되는 것이다. 게다가 Lock 변호사는 환자를 우선으로 생각하는 CCG가 굳이 매번 경쟁으로 공급자를 선정하지 않을 것이라는 견해를 다음과 같은 이유를 들어 뒷받침 하고 있다.
- 기타 서비스 및 물품과의 연동 문제로 인하여 CCG는 기존의 공급자와 지속적으로 계약할 확률이 높다.
- 현재 CCG로서는 입찰과 경쟁을 통해 공급자를 선정할 시간적 여유가 부족하다.
- 계약 금액 규모가 너무 낮아 시장성이 부족한 물품의 경우는 반대로 공급자가 나타나지 않을 경우도 있다. 타 법안이 “최저 계약 금액”을 공시하고 있는 반면, 이 법안은 심지어 단돈 천 파운드의 서비스도 경쟁을 통해 구매하도록 규정하고 있다.
개혁과 관련된 NHS 공급업자의 반응
영국 비뇨기과 관련 약품 및 기기 제조 회사의 95%가 회원으로 있는 비뇨기과 조합 (Urology Trade Association; UTA)은 2013년 NHS 조달 개혁 관련 국회 행정 기록에서 다음과 같은 내용을 추천하였다.
- 조달 담당자가 구매하는 물품 종류의 올바른 정보와 차이점에 대해 제대로 인지하고 있을 것
- 공정 경쟁을 위한 가격 정보의 투명성과 접근성을 유지할 것
이와 유사하게 GlaxosmithKlein (GSK)도 새로 바뀌는 조달 체제에서 정보와 가격 공시의 투명성을 강조하였다. 한편, 영국 제네릭 의약품 제조사의 85%가 회원으로 있는 영국 제네릭 제조업 협회 (British Generic Manufacturers Association; BGMA)는 이번 개혁과 관련하여 “제네릭 의약품은 여러 제조사를 통해 생산되므로 경쟁을 통한 품질 개선 및 혁신이 가능하다. 그러므로 싼 값에 양질의 제네릭 의약품을 공급하는 대신 희귀병 치료제 등의 높은 개발비를 필요로 하는 약품 개발에 더 많은 투자를 할 수 있도록 신약 가격이 책정되어야 할 것이다”라는 입장을 밝혔다.
즉, 이미 기존 NHS 조달 체제에서 어느 정도 입지를 차지하고 있는 공급업자들이 가장 촉각을 세우고 있는 부분은 상호간의 가격 정보가 얼마나 투명하게 공유되는가에 초점을 두고 있는 것으로 보인다. 대형 공급자들은 입찰을 통한 경쟁에 관한 언급을 극도로 아끼고 있는데, 아마도 그들은 조달 개혁 이후에도 이미 구축된 기존의 시장 판세를 유지, 관리하는 데 집중하는 한편, 경쟁이 발생할 아이템과 지역에 관해 적절한 대응책을 마련하고 있는 것으로 보인다.
새로운 기회인가, 그림의 떡인가
이번 NHS 조달 개혁이 진정한 의미의 자유 경쟁의 도래를 의미하는 것이 아닐 수 있음에도 불구하고, 이 변화는 NHS 진출을 염두에 두고 있는 한국 기업들이 반드시 주목해야 할 변화임에는 틀림이 없는 것으로 보인다. 일단 단기적으로 예상되는 상황은 향후 1~2년간 NHS 조달 개혁 이전에 체결된 납품 계약이 지속될 것이며 익숙한 것을 선호하는 영국 전반적인 국민 특성 상, 기존의 주요 공급자들이 NHS 조달권 획득에 있어 당분간 기득권을 유지할 것으로 여겨진다. 그러나 한국 기업들에게 있어 NHS 진입 장벽이 높다고 해도 분명 기회는 있을 것이라고 생각된다. NHS 조달 물품의 가격 정보에 대한 접근을 획득하고 지역별 질환 분포 관련 자료를 가지고 있다면 공략점이 보일 수 있다.
- 만약 특정 질환 치료에 관한 혁신적인 약품을 보유하고 있다면, 한국 제약 회사는 이를 NHS 전략 아이템으로 삼아 해당 질환이 빈발하는 CCG에 현지 업체를 통한 진입을 시도할 수 있겠다. 특히 해당 아이템이 “단일 공급자 시험”에서 경쟁이 불필요한 아이템으로 분류된다면 NHS 진입이 더 수월해지거나 공급 가격 책정 시 유리한 입장을 차지하게 될 수 있다.
- 희귀 질환 치료에 매우 효과적인 약품을 보유한 회사의 경우는 특별 대우를 받으며 NHS에 진입할 수도 있다. 이 부분에 대해서는 아래에서 좀 더 자세하게 설명되어 있다.
- 아이템이 희소성이 다소 떨어진다고 할지라도 공시되는 가격 정보와 비교하여 기존 NHS 공급가에 비해 상당히 낮은 가격으로 NHS 납품 품질 기준에 부합하는 물품을 공급할 수 있다면 입찰 경쟁에 도입했을 때 승산이 있을 수도 있다. 왜냐하면, 각 CCG들이 서로 경쟁적으로 비용 절감을 시도하고 있기 때문이다.
- 기존의 주요 NHS 공급자 (Tier1 supplier)와 합작 계약을 체결하여 NHS 진입을 시도해 볼 수 있겠다.
한편, NHS Supply Chain 진입을 위한 품목 및 입찰 시기에 관한 정보는 procurement calendar (http://www.supplychain.nhs.uk/suppliers/working-with-us/)에서 확인할 수 있다. 영국 정부는 NHS 조달 개혁에 대비한 자국 중소규모 회사의 NHS 진입을 확대를 위한 사업 계획서를 제시하였는데 (https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/127381/Updated-SME-Agenda-Action-Plan.pdf.pdf), 2015년까지 NHS 조달 체제에서 중소기업의 비중을 18%까지 끌어올리는 것을 목표로 하고 있다. 이 사업 계획서는 한국 기업 상황과 100% 맞지는 않겠지만 일단 참고는 될 수 있겠다.
NHS 진입 아이템의 선정을 위한 배경 자료
[영국의 5대 질병]
NHS 진입을 목표로 하는 기업이 전략 아이템 선정에 있어 고심하게 되는 부분 중 하나는 아마도 과연 어떤 아이템을 첫 주자로 삼아 NHS라는 거대 시장을 공략하느냐의 문제일 것이다. 2013년 3월에 의학 저널 “The Lancet"지에 발표된 논문에 의하면 영국의 고위험 질환은 관상 동맥성 심장 질환, 호흡기 질환, 뇌졸중, 암 그리고 간 질환이다.
- 관상 동맥성 심장 질환: 영국인의 질병 사망 원인 1위 (74000명/1년)에 오른 질환이다. 특히 흡연, 비만, 고혈압 등이 위험 인자로 지적되고 있으며 영국 심장 협회 (British Heart Foundation; BHF)에 의하면 영국인의 1/3이 고혈압이라고 한다. 최근 NHS가 심장 질환의 치료제 구매를 위해 소비한 예산의 규모는 다음과 같다.
Heart disease Statistics update (NHS Scotland Information Service Division, Dec 2012)
심장 질환 환자 분포를 살펴보면, 주로 북 잉글랜드 및 스코틀랜드와 런던 동쪽 지역에서 발생 빈도가 높은 것을 알 수 있다. 단, 이 조사에서는 남녀의 연령대가 다르게 책정되어 있는데, 이는 심장 질환의 발생 빈도가 남성 집단에서 훨씬 높기 때문인 것으로 여겨진다.
British Heart Foundation 2012 Fact Sheet
아래 그래프를 보면, 심장 질환의 위험 인자로 지적된 흡연 역시, 지역별로 조금씩 분포의 차이를 보인다. 전체적으로 영국 내에서는 스코틀랜드와 웨일즈 인구의 25%, 잉글랜드 인구의 20%가 흡연을 하고 있으며 잉글랜드 내에서 여성 인구의 흡연이 가장 높은 지역은 북동 지역이다. 이와 관련해 각 지역의 CCG들은 지역 흡연률을 줄이기 위해 상호 경쟁하고 있는데 2010/2011년에 가장 성공적으로 금연 프로그램을 운영한 CCG는 런던 외곽의 Waltham Forest CCG이다.
Cancer Research UK (Office for National Statistics, Mar 2012)
또 다른 심장 질환 위험 요소인 비만 역시 NHS의 큰 골칫거리 중 하나이다. 영국은 비만 인구 증가률이 2010년부터 감소하고 있다고는 하지만, 2012년 OECD 조사에 따르면 회원국 중 세계 7위의 비만 국가로 여전히 자리매김 하고 있어 NHS가 적극적으로 문제 해결을 모색하고 있다. 2010년 한 해 동안 잉글랜드에서 인구 100,000명 당 비만 치료를 위해 처방된 물품의 수에 대한 분포는 다음과 같다.
ONS Boundary Files 2011, Prescribing Analysis and Cost (PACT) from the Prescription Services a division of the Business Services Authority
특히, 영국 보건부의 2011년 조사에 의하면 영국의 비만 관련 전문 처방 의약품의 시장 규모는 1년에 51억 파운드로 밝혀졌다.
이와 같은 사실로 미루어 볼 때, NHS 내에서 심장 질환 관련 아이템은 상당히 시장성이 있다고 판단된다. 다만, 대형 다국적 제약 회사들의 R&D 역시 심장 질환, 신경 질환, 암 이라는 세 가지 질환군을 주요 대상으로 삼아 진행되고 있는 만큼, NHS 진입 시에는 이들과의 경쟁이 필연적일 것이다.
- 호흡기 질환: 영국에서 가장 문제가 되는 호흡기 질환은 천식과 만성 폐쇄성 폐질환 (chronic obstructive pulmonary diseases; COPD)이다. GP 자료에 의하면 영국인의 6%가 천식을 앓고 있으며 잉글랜드에서만 3백만명 이상의 인구가 COPD를 앓고 있다고 한다. 폐질환으로 사망하는 영국인은 1년에 약 2만 3천명으로 집계되었다. 심장 질환 부분에서도 언급되었지만, 흡연은 폐질환의 가장 흔한 원인으로도 지목된다. 그러나 영국 COPD환자의 15%는 근무 환경에서 기인한 것으로 나타났다.
특히, 보수당의 Health Secretary Jeremy Hunt는 COPD와 천식으로 인한 사망률을 낮추고 NHS의 재정 부담을 덜기 위해 흡연자의 조기 검진과 금연 프로그램 개발 등으로 흡연률 절감에 초점을 맞출 것을 지시했다. 2010년 3월 National Institute for Health and Clinical Excellence (NICE)가 발표한 금연 관련 전문 처방 의약품 구매에 2009년 한 해 동안 사용된 금액이 6억 파운드를 웃도는 것으로 나타났는데, 이는 전년 대비 약 8~10% 증가한 액수이며 금연 제품 시장은 지속적으로 연간 약 5% 이상의 성장률을 보일 것으로 예측하였다.
- 뇌졸중: 영국에서 매년 15만명의 뇌졸중 환자가 발생하고 있으며 주로 장애를 동반하기 때문에 NHS로서는 적극적으로 뇌졸중 예방과 치료법을 모색하지 않으면 안 된다. BHF의 2009년 보고서에 따르면 뇌졸중이 빈번한 지역은 스코틀랜드와 북 잉글랜드, 웨일즈, 북 아일랜드이며 특히 스코틀랜드의 뇌졸중 사망률은 런던에 비해 50%나 높았다. 아래 도표는 남성 인구 10만명 당 뇌졸중 사망자수를 지역별로 나타낸 2007년 조사 자료이다.
British Heart Foundation Statistics database, Stroke Statistics 2009
뇌졸중의 발병 역시 고혈압과 같은 심혈관계 위험 인자와 밀접한 관련이 있다. 따라서 NHS 진입과 관련하여 관상 동맥성 심장 질환 부분에서 언급된 내용과 다소 중첩된다.
- 암: 암은 이제 30명 중 1명 꼴로 환자가 발생하는 흔한 질병이 되었다. 2012년 3월 The Lancet지에 발표된 보고서에 의하면, 잉글랜드에서는 2030년까지 약 3백만명의 암환자가 발생할 것으로 예측됨에도 불구하고 각계각층의 노력으로 암 치료법은 매우 순조롭게 발전하고 있다. 특히 남성의 경우는 전립선암의 생존률이, 여성의 경우는 유방암 생존률이 크게 개선되었다. 그러나 Cancer Research UK에 따르면 영국인들은 여전히 암 발병에 부정적인 영향을 끼치는 생활 습관을 유지하고 있기 때문에 무엇보다 암의 조기 발견이 매우 중요하다고 역설했다. 이는 곧 암 조기 발견을 위한 진단 키트 및 장비의 시장성에 주목할 필요와 직결된다. 세계적으로는 암 진단 키트 시장이 2015년까지 약 520억 달러로 성장할 것으로 기대되고 있으며 () 영국의 경우는 2012년부터 NHS 대장암 조기 진단 프로그램의 강화에 따라 대장암 진단 키트가 높은 시장성을 보일 것으로 예측된다. The institute of cancer research 와 Office for National Statistics의 2013년 4월 조사 자료에 의하면 2010년 인구 10만명 당 지역별 각종 장암 발병 빈도는 다음과 같다.
Office for National Statistics, Apr 2013 자료에 근거하여 엑셀로 그래프 제작
진단 키트와 장비를 주력 아이템으로 삼아 NHS에 진입하려는 한국 업체들이 경쟁해야 할 주요 공급자들은 다음과 같다: Life Technologies, Enterix, Abbott, Becton Dickinson, Diagnocure, Guided Therapeutics, Enzo Biochem, Roche
- 간 질환: 영국인들의 생명을 위협하는 5대 질병 중 마지막은 간 질환이다. NHS차원의 간 질환 대응의 중요성은 잉글랜드의 chief medical officer인 Sally Davies 교수의 연간 보고서에서 드러났다. Davies 교수는 2000년에서 2009년 사이, 영국에서 간 질환 및 간경화증으로 인한 65세 이하 사망률이 20%가 증가하였으며 주요 원인으로는 비만과 음주, 그리고 조기 발견 실패를 들었다. 이에 정부는 주류의 최소단위가격 (minimum unit price)를 도입하여 주류 소비를 강제적으로 줄이려는 방안을 모색하고 있다.
[연구비 분포와 NHS의 틈새 시장]
2012년 11월 The Lancet Infectious Diseases지에 게재된 UCL, London School of Hygiene & Tropical Medicine, Imperial College London의 공동 연구 보고서에 의하면 영국에는 1997년부터 2010년 동안 다른 분야에 비해 정부나 협회로부터 지원받은 연구비 액수가 적은 몇몇 분야가 있다. 신약개발에 약 10년이 소요된다는 점을 감안하면, 만약 1990년대 후반에 그 분야들이 외면 받지 않았다면 지금쯤 신약이 시장에 출시되어 NHS 조달권을 놓고 경쟁하고 있었을 것이라는 이야기가 된다. 만약 한국 기업들 중 이들 분야에서 효과를 입증 받은 아이템이 있다면 그 아이템을 전략 아이템으로 내세워 NHS 진입을 시도하면 상대적으로 적은 경쟁으로도 NHS 공급자 자리를 얻을 수 있게 될 것이라고 예상한다. “외면 받은 분야”는 다음과 같다： 위장관 질환 관련 연구, 항미생물 저항성 관련 연구, 영유아 및 노인의 감염성 질환 관련 연구
반면 같은 기간 두둑하게 연구비를 받아 상대적으로 신약 출시의 가능성이 높게 기대되는 분야는 다음과 같다: AIDS/HIV 관련 연구, 호흡기 질환 관련 연구, 감염성 혈액 질환 관련 연구
[특수 희귀 질환 연구]
EU의 정의에 의하면 희귀 질환 (rare disease)은 발병률이 인구 만 명당 5명 이하인 질병을 이른다. 이러한 희귀 질환은 세계적으로 약 6천~8천개가 있다고 예상되며 매주 약 5건씩 새로운 희귀 질환에 관한 보고서가 각종 저널에 발표되고 있다. 영국 희귀병 환자 및 관련자 연합인 Rare Disease UK (RDUK)의 대표 Farhana Ali에 의하면, 영국에서는 희귀 질환 환자가 약 350만명에 이르고 각 질환은 일생동안 증세가 발현되거나 높은 사망률을 보이는 질환이라고 한다. 특히 75%의 희귀 질환 환자가 어린이 환자이며 그 중 30%가 5세가 되기 전에 사망하는 경우가 많다고 보고되었다. 이러한 희귀 질환 문제해결을 위해, 모든 EU 회원국은 2013년 말까지 희귀 질환과 관련된 정책을 수립하고 지속적으로 지원하는 의무를 지게 되었다. 또한 the European Commission은 2013년 2월 28일의 보도자료에서 26개의 희귀 질환 연구 프로젝트에 1억 4천4백만 유로의 연구비를 지원한다고 밝혔고, 프랑스의 INSERM을 중심으로 EU 회원국 사이에 Orphan drug 연합 (; Orphanet)을 구축하여 각종 희귀 질환 정보를 공유하고 있다.
그러나 영국의 경우, 이러한 희귀 질환 연구에 관한 투자는 상대적으로 적은 편이다. 영국의 대다수 의학/생명과학 연구 프로젝트에 연구비를 대고 있는 정부 출연 기관 Medical Research Council이 2011년, 총 6천만 파운드의 연구비를 4년 동안 지원하는 조건으로 Gaucher라는 유전자 희귀병 치료제 연구를 위한 컨소시엄을 발족한 것이 그나마 최근의 대형 연구비 지원 뉴스이다. 이 컨소시엄에 업체 파트너로 참가한 회사는 Shire, Genzyme, Actelion이다. 2010년 11월에 Manchester에서 열린 EUROPLAN National Conference 보고서에 의하면 영국은 아직 자국의 희귀 질환 환자수 및 질환 종류 등에 관한 공식적 통계를 보유하고 있지 않으며 의사나 관련 분야 전문가 개개인이 필요할 때 마다 Orphanet에서 정보를 찾는다고 한다.
물론 희귀 질환 연구는 환자 수가 적어 샘플 채취와 임상 실험이 어렵고 신약 개발에 투자비가 많이 들어가 업체 차원에서 주력 개발 분야로 삼기 어렵다. European Medicines Agency; EMA)도 이 사실을 매우 잘 인지하고 있기 때문에, 희귀 질환 치료제에 대해서는 특수 평가 기준과 마케팅 기준을 적용해 준다. 따라서 만약 NHS 진입을 노리는 한국 회사가 희귀 질환 치료와 관련된 아이템을 주력 아이템으로 삼았을 경우, 의약품 승인 절차부터 비교적 유리한 기준을 적용받을 수 있을 것이다. 승인 이후로는 RDUK와 접촉하여 NHS Commissioning Board와 의견 교환이 가능해져 (RDUK는 NHS Commissioning Board에 직접 영향을 행사하는 것으로 보임) NHS 진입에도 상당한 이점을 얻을 수 있다고 생각된다.
[출처] 한국보건산업진흥원 영국지사
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